陈文辉：保险复业四十年 从弱到强做对了哪些事

保险论坛

　　2018年是中国改革开放40周年，40年风云激荡，40年沧海桑田。如今，站在40周年的节点上，人们应该如何回顾和总结保险业这过去的40年，过往的经验又将如何影响明天行业的发展？

　　陈文辉，在人保工作多年，1998年保监会成立之时又成为国内首批专业保险监管干部之一，在保险业从业20多年，可以说他亲历了中国保险业的改革发展。

　　在他看来，改革开放40年，具体到中国保险业，大致可以划分为四个阶段，每8至10年为一个周期，先后经历了恢复业务、对外开放、全面发展、深化改革等不同的发展阶段，最终推动中国保险业在40年间发生翻天覆地的变化——市场体系日益丰富，服务范围不断拓宽，整体实力有效增强。

　　1979年，以国家批准正式恢复国内保险业务为标志，中国保险业开启了改革开放的历史进程。在党中央、国务院的正确领导下，我国保险业从逐步恢复国内业务到发展成为全球第二大保险市场，从探索对外开放试点到实现全面对外开放，从经营体制改革到更好地使市场发挥在资源配置中的决定性作用，专业保险监管从无到有并逐步健全。

　　40年的风雨历程和砥砺奋进中，我国保险业在防范分散风险、保障人民生活、服务实体经济等方面发挥了积极作用。

　　回顾保险业复业40年来的几轮改革发展历程，总结经验和教训，对于更好地促进保险监管和行业改革发展具有重要的借鉴意义。

　　第一轮改革发展（1979—1989年）

　　业务逐步恢复，制度逐渐建立

　　1979—1989年，是国内保险业务的逐步恢复时期，保险规章制度也开始陆续建立起来，保险业的改革创新主要集中在财产保险领域，保险市场在较长一段时间内由中国人民保险公司独家经营，直到1986年独家垄断经营格局才被打破。

　　国内保险业务逐步恢复

　　1979年，国务院批准恢复国内保险业务。随后，中国人民银行下发《关于恢复国内保险业务和加强保险机构的通知》，就恢复国内保险业务和设置保险机构等问题提出了要求。中国人民保险总公司立即进行恢复国内保险业务和机构的筹备工作。1979年11月，中国人民银行召开全国保险工作会议，明确保险工作的方针和任务，对1980年恢复国内保险业务的工作进行了具体部署。

　　恢复国内保险业务，首先从财产险开始，1982年开始恢复办理人身保险业务。随着国内保险业务的全面恢复，保险业务规模迅速扩大，1980年全国保费收入仅为4.6亿元，到1989年已发展到142.4亿元，增长约31倍，年均增长速度为46.4%。

　　打破独家垄断经营格局

　　我国保险市场在1986年前一直由中国人民保险公司独家垄断经营。1985年3月，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，明确规定只要具备相关条件，经过国家保险管理机关批准，并向工商行政管理机关申请营业执照，便可设立保险机构，经营保险业务。

　　1986年，经中国人民银行批准，成立了新疆生产建设兵团农牧业保险公司，专门经营新疆生产建设兵团农场内部的种养两业保险；1988年，批准成立平安保险公司；1991年，批准成立太平洋(2.49 -0.40%,诊股)保险公司。从此，正式打破了国内保险市场由中国人民保险公司独家经营的格局。

　　改革发展重心集中在财产保险领域

　　恢复保险业务后，国内保险市场以财产保险为主，改革创新和发展的重心也集中在财产保险领域。过去企业发生意外损失统一由财政解决的做法也得到了相应改变，全民所有制和集体所有制企业的财产均可自愿参加保险，而全民所有制单位投保的财产，一旦发生损失，由保险公司按保险合同规定负责赔偿，国家财政不再核销和拨款。

　　这一时期，我国财产保险在国家有关政策的支持下得到较大发展，处于我国保险业的主导地位，占总保费收入的比重一直在70%以上。1980—1989年，全国财产险保费收入从1980年的4.6亿元增长到1989年的78.1亿元，九年间增长了近17倍，年均增长速度达37%。

　　规章制度开始搭建

　　随着保险业务的恢复发展，保险规章制度也开始建立。

　　在规范保险合同行为方面，1982年开始实施的《经济合同法》对财产保险合同做了专门规定，这是新中国成立后第一部正式与保险有关的法律规定。

　　为配合《经济合同法》的实施，国务院于1983年9月1日颁布了《中华人民共和国财产保险合同条例》，这是新中国成立后第一部调整保险合同关系的专门立法，基本具备了保险合同法的框架，适应了当时保险业发展的需要。

　　在规范保险经营和保险监管方面，1985年国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，这是第一部专门对保险经营进行规定的行政法规，对保险企业的性质、组织、资本金、准备金和再保险等事项进行了规定。

　　第二轮改革发展（1990—2001年）

　　试点改革开放，引进吸收国外体制机制

　　1990—2001年，是国内保险业初步探索对外开放的阶段，从上海作为对外开放试点到友邦进入内地带来境外保险营销模式。这一阶段保险业也在不断规范，由混业经营到分业经营，由人民银行管理到设立保监会进行专门监管，不断推进保险业形成多元化市场格局。

　　初步探索对外开放

　　1992年，国务院选定上海作为第一个保险对外开放试点城市，这标志着我国保险业探索对外开放的开始。1992年7月，中国人民银行颁布了《上海外资保险机构暂行管理办法》，对外资保险公司设立的条件、业务范围、资金运用以及对外资保险公司的监管等做出了较为明确的规定。同年9月，批准友邦在上海设立独资寿险公司（友邦也成为目前中国内地唯一一家外商独资寿险公司）。

　　1995年，保险对外开放试点城市从上海扩大到广州。2000年，中国保监会加入国际保险监督官协会。截至2001年底，我国共有外资保险机构32家，其中，财险13家（含3家筹建），寿险19家（含8家筹建）。

　　这十年间，外资保险公司业务得到了较快发展，保费收入从1992年的29.5万元增加到2001年的32.84亿元。

　　引入境外保险营销体制

　　对外开放带来了外资的先进管理理念和技术。随着友邦保险在上海设立分公司，个人营销代理制这一全新的保险营销模式开始进入我国内地。平安保险借鉴友邦保险营销代理制度，推动了我国保险业销售体制改革，并被国内各寿险公司广泛采用。

　　同时，这次保险营销模式的创新也推动了我国保险产品的创新，各寿险公司逐步将业务发展重点向个险业务转移，开发了一大批针对个人需求的寿险产品和健康险产品，使寿险产品结构发生了巨大变化，由以简易人身险、团体意外险、养老年金险为主逐步变为以生存、健康和养老风险保障为主的传统人身险。

　　专栏1．保险销售体制改革

　　伴随保险业改革和发展，我国保险销售体制发生了深刻变化。1992年以前，寿险销售只有业务员直销的单一方式。1992年个人营销模式由友邦保险公司引入我国后，逐渐成为寿险销售的主渠道，并推动了寿险业跨越式发展。

　　2000年以后，寿险公司大量开发分红险、投连险、万能险，银邮代理得到较快发展，逐步成为寿险三大主渠道之一。2007年寿险公司个险、银邮、直销比例为52∶12∶34。同期，个人营销模式与4S店、汽修厂等兼业代理一起成为车险销售的重要渠道，财产险销售也呈现多元化。

　　2008年，保险业开始积极探索销售员工制等改革创新，网络销售等新型渠道获得快速发展。

　　2018年3月，我国已有专业保险中介机构2612家，其中保险中介集团公司5家，全国性保险专业代理机构225家，区域性保险专业代理机构1553家，保险经纪机构477家，保险公估机构361家，兼业代理机构3万多家。保险销售从业人员约800万人，通过中介渠道实现的保费收入为3.2万亿元，占全部保费的88%。

　　颁布实施《保险法》

　　1995年10月1日，我国正式颁布实施《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》），这是新中国成立以来第一部保险基本法，将《保险合同法》和《保险业法》合二为一，对保险合同、保险公司、保险经营行为、保险监管、保险违法行为处罚等方面做出了较为系统的规定，标志着我国保险业进入有法可依、依法经营、依法监管的新阶段。

　　《保险法》颁布后，保险监管机构制定了一系列配套规章制度，其中2001年前后出台了保险代理、经纪、公估等部门规章。

　　分业经营体系初步确立

　　《保险法》确立了产险、寿险分业经营的原则，各保险公司开始实施产险、寿险分业经营体制改革。1995年10月，根据体制改革方案，中国人民保险公司改制为中国人民保险（集团）公司，下设中保财产保险、中保人寿保险和中保再保险有限公司，1998年又各自正式独立。2000年以后，新疆兵团保险、太平洋保险、平安保险先后正式完成分业经营体制改革。

　　实践证明，分业经营体制改革在促进产险、寿险专业化经营和防范经营风险等方面发挥了积极作用，极大地促进了人身险业务的发展。

　　1997年，人身险保费收入首次超过财产险。

　　多元化市场格局探索推进

　　这一时期，保险市场初步形成了以国有公司和股份制公司为主体、政策性公司为补充、中外公司并存、多家公司竞争发展的新格局。

　　2001年底，全国共有保险公司52家，其中，国有公司为5家，股份制公司为15家，中外合资公司为19家，外资公司为13家。保险中介市场也开始得到发展，一批专业化的保险中介机构相继成立，共有专业保险中介机构170家。

　　现代保险监管体系开始建立

　　按照银行、保险、证券分业监管原则，国务院于1998年11月18日批准设立中国保险监督管理委员会，专司保险监管职能，集中管理全国保险市场。从1999年底开始，保监会陆续在各省、自治区、直辖市及计划单列市设立派出机构，到2001年4月，派出机构设立到位，全国保险监管组织体系开始逐步形成，这标志着我国保险监督管理体制进入了一个新阶段。

　　第三轮改革发展（2002—2008年）

　　保险业迎全面发展期

　　这一时期，我国保险业市场体系日益丰富，服务领域不断拓宽，整体实力有效增强，在促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民等方面发挥了积极作用。

　　保险市场体系不断丰富

　　这一阶段，我国积极培育现代保险市场体系，一批新的保险机构相继设立，一些新的保险业务从无到有，初步形成了多种组织形式、多种所有制形式并存，分工比较合理的保险市场体系。

　　2008年底，全国共有保险公司120家，比2001年底的52家增加了68家，其中保险集团和控股公司为8家，财产险公司为47家，人身险公司为56家，再保险公司为9家。

　　专业保险机构不断丰富，其中自2003年中国人保(5.28 +0.00%,诊股)资产管理公司成立开始，到2008年底已有9家保险资产管理公司，以集中管理和专业化运用为导向的保险资金运用体制初步形成。

　　保险体制机制改革实现突破

　　我国积极推动建立现代企业制度，强化保险公司的激励约束机制。保险业在我国金融业中率先完成改制和上市，探索了国有金融企业股份制改革的有效途径，为金融业的改制上市积累了经验、提供了借鉴。

　　2003年，中国人保、中国人寿(19.95 +0.00%,诊股)和中国再保险三家国有保险公司全部完成了重组改制，中国人民财产保险股份有限公司在香港上市，中国人寿保险股份有限公司在纽约和香港两地同步上市。2008年底，共有6家保险公司在境内外上市。通过改革，主要保险公司开始建立较为规范的公司治理结构架构，为建立健全现代保险企业制度创造了条件。

　　保险市场加快对外开放

　　加入WTO以来，保险业认真贯彻党中央国务院决策部署，分步骤、多层次地推进对外开放，成为开放时间最早、开放程度最高、开放步伐最快的金融领域。在此期间，保监会推出一系列政策措施，加快保险市场对外开放。这一时期，全球主要保险集团都在我国设立了经营机构，产生的“鲶鱼效应”促进了中资保险公司提升竞争力。

　　保监会还积极加强国际交往，借鉴国际金融保险监管经验，增强自身监管专业性和有效性。2005年，保监会组织亚洲14个国家和地区的保险监管部门发起成立了“亚洲保险监督官论坛”。同年12月，保监会加入国际养老金监督官协会，并当选执行委员会委员。2006年10月，在北京成功举办国际保险监督官协会第13届年会。

　　三支柱监管框架初步搭建

　　在中国保险业发展的初期，保险监管主要是市场行为监管。2003年中国保监会发布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，保险监管逐步从以市场行为监管为主，过渡到市场行为和偿付能力监管并重。

　　2006年保监会发布了《关于规范保险公司治理结构的指导意见》，引入保险公司治理监管，推动形成偿付能力、公司治理、市场行为监管三支柱的现代保险监管框架。三支柱框架的建立，健全了保险监管制度体系，强化了保险机构的主体责任和监管机构的监管责任，提升了保险业防范化解风险的整体能力。

　　此外，2004年保监会出台《保险保障基金管理办法》，成立了保险保障基金，率先在金融业建立了市场化的行业风险救助机制。保险保障基金成立后，在没有动用国家资金的情况下，成功参与化解了有关保险公司的风险处置。

　　政策支持体系得到加强

　　随着现代保险功能作用的逐步体现，党和国家对保险业的重视日益提升。2006年，国务院下发了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，对保险业改革发展具有里程碑的意义。

　　2004—2006年，连续三个中央1号文件提出要加快建立政策性农业保险制度，中央财政于2007年首次对农业保险给予财政补贴和保费补贴试点，这些政策有力地推动了农业保险发展。2006年7月，国务院颁布实施《机动车交通事故责任强制保险条例》，确立了交通事故责任强制保险制度。

　　专栏2.2006年和2014年的两个保险“国十条”

　　2006年，国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》（简称“国十条”），围绕保险经济补偿、资金融通、社会管理三大功能，从农业保险、养老保险、健康保险、保险资金运用等领域入手，对保险业如何改革发展做出了一系列部署，有效推动了保险业的改革创新和发展。

　　2008年，我国保费收入增长至9784亿元，世界排名上升至第9位，保险业总资产为3.34万亿元。

　　2014年，国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称“新国十条”），提出9个方面29条政策措施，进一步提升了保险业的战略定位。“新国十条”实施以来，国家及各部委、各地方党委政府在税优健康保险、税延养老保险、巨灾保险等方面出台了一系列支持政策，有力地促进了现代保险服务业的改革发展。

　　保险功能作用逐步体现

　　随着保险业的进一步发展，保险业不断融入经济社会发展全局，功能作用得到了有效发挥。

　　一是保障经济发展。保险业作为经济“助推器”，通过发挥经济补偿功能，有力支持了经济建设和改革开放。比如，出口信用保险支持对外贸易与投资1000多亿美元，为5000多家企业提供了风险保障服务。

　　二是支持社会融资。保险机构成为债券市场第二大机构投资者和资本市场的重要机构投资者，有效提升了金融资源的配置效率，增强了金融体系运行的稳定性和协调性。

　　三是参与灾害救助。保险业作为社会的“稳定器”，积极参与防灾防损和抗灾救灾，成为社会保障体系的重要组成部分。

　　四是服务“三农”建设。保险业在分散农业生产风险、支持农村建设、稳定农民生活等方面提供了广泛服务。在31个省市累计为5000万人次进城务工农民提供保险保障，在14个省114个县（市）参与了新型农村合作医疗试点建设，服务新农村建设取得积极进展。

　　第四轮改革发展（2009年至今）

　　深化改革发展，制度体系愈发完善

　　国际金融危机后，我国保险业吸取经验教训，借鉴国际保险业改革成果，推进保险行业和监管改革。在这一阶段，行业改革开放进一步深化，市场在资源配置中的决定性作用进一步发挥；我国自主研发和逐步健全、实施了第二代偿付能力监管制度体系，监管的科学性、有效性进一步提升；稳妥处置各类风险和挑战，守住了不发生系统性风险的底线；保险业深入贯彻落实《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，服务经济社会的能力有效增强。

　　2018年3月，中央发布《深化党和国家机构改革方案》，决定将银监会和保监会的职责整合，组建中国银行(3.55 +0.28%,诊股)保险监督管理委员会，不再保留银监会和保监会，保险监管开始踏上新征程。

　　市场在资源配置中的决定性作用日益体现

　　一是推进保险资金运用改革，全面对接实体经济。党的十八大以来，保监会加大保险资金运用改革力度，逐步扩大市场主体的投资主动权，支持保险资金进入实体经济和资本市场。近期，又推出了资产负债管理监管规则，进一步防范资产负债错配风险，推动行业回归本源。

　　二是推进保险产品定价机制改革，不断优化价格形成机制。在财产险方面，推进商业车险费率改革，完善定价方式，下调费率浮动系数下限。在人身险方面，按照“普通型、万能型、分红型三步走”的路径，推进费率市场化改革，放开已经持续执行14年的2.5%的预定利率上限。

　　三是推进市场体系建设，主动适应市场需求。批准设立互联网保险公司和保险资产管理公司，支持专业化保险机构建设，促进各地区保险机构协调发展。保险法人机构达224家，其中产险为82家、人身险为90家、再保险为11家、集团为12家、资管为24家、互助为5家。

　　专栏3．保险资金运用改革

　　1995年颁布的《保险法》严格规定了保险公司的资金运用，限于银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式，不得用于设立证券经营机构和向企业投资。这主要是基于当时保险业的实际状况和资金运用能力，虽然保障了保险资金的安全性，但也导致保险资金处于闲置或低收益状态，增大了利差损等风险隐患。为此，从2003年开始，保监会着手探索拓宽保险资金运用范围。

　　2017年末，保险资金运用余额达14.9万亿元，是2012年6.9万亿元的2.2倍；保险资金运用收益共计8352亿元，是2012年2085亿元的4.1倍；保险业利润总额2567亿元，是2012年利润总额469亿元的5.5倍，有力支持了直接融资和多层次资本市场的发展。

　　积极稳妥地处置突出风险隐患

　　一是顺利应对处置重点风险隐患。制定风险预案，强化风险防线，成立调研组、监管组和接管组，有效防范化解和处置了一批重大风险隐患。2016年、2017年公司分别对有关问题派出监管组和调研组；2018年依法接管安邦保险集团，运用保险保障基金注资，着力化解重大风险隐患。目前，保险业综合偿付能力充足率达248%，保险保障基金余额达1194亿元，保险业总体风险可控，处置风险也具备了一定物质基础。

　　二是构建全流程风险防控机制。健全事前风险防范和预警机制，建立监测指标体系，从源头上防范风险。健全事中风险识别和控制机制，发挥第二代偿付能力监管制度体系（简称偿二代）“指挥棒”作用，及时识别和控制风险。健全事后风险化解和救助机制，完善保险保障基金制度，健全市场化风险自救机制。

　　三是推动行业形成全面风险管理理念。强化保险机构的主体作用，推动建设全面覆盖、全程管理、全员参与的风险管理体系，督促保险机构强化稳健经营理念。

　　逐步完善三支柱现代保险监管框架

　　保监会汇聚监管、行业和智库力量，经过三年努力，成功研发以风险为导向、符合国情、国际可比的偿二代，出台偿二代17项主干监管规则。到2016年初步建成，与美国RBC（风险资本）监管、欧盟偿付能力Ⅱ形成了全球三足鼎立的局面。目前正在推进偿二代二期工程建设。

　　2017年4月以来，修订完善了《保险公司股权管理办法》，强力规范保险企业公司治理。强化市场行为监管，加大对违法违规的处罚力度。以偿付能力监管为核心、以公司治理监管为基础、以市场行为监管为抓手的三支柱监管框架进一步健全完善。

　　全面对外开放力度进一步加大

　　保险业稳步实施“引进来”“走出去”，外资保险机构已经进入健康、养老、巨灾保险等专业领域。目前，共有16个国家和地区的境外保险机构在我国设立了57家外资保险机构，完善了我国保险市场主体结构，形成了中外资保险公司优势互补、公平竞争、共同发展的局面。2017年，外资保险公司原保险保费收入2140亿元，市场份额约占6%。

　　2018年4月，银保监会宣布将外资人身险公司外方股比放宽至51%，三年后不再设限；允许符合条件的境外投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务；放开外资保险经纪公司经营范围，与中资公司一致。

　　行业政策支持体系和基础建设进一步完善

　　政策支持力度加大。国务院于2014年出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》之后，国务院办公厅于当年出台《关于加快发展商业健康保险的若干意见》，于2017年出台《关于加快发展商业养老保险的若干意见》。国家“十三五”规划有18处提到商业保险。国务院及各部委、地方党政还针对农业、巨灾、健康、养老等保险出台了相关补贴和税优政策，支持保险业参与大病保险等管理运作。发展现代保险服务业逐步成为国家战略，社会各界对保险的认可程度稳步提升。

　　行业基础设施得到改善。第一，信息基础建设得到推进。成立中国保险信息技术管理有限公司，加快建设全国车险、农险、健康险、保单登记等信息平台，制定生命表和行业纯风险损失率表，为强化监管、促进保险业健康发展提供支撑。

　　第二，市场基础建设得到推进。建设上海保险交易所和保险资产交易平台，探索推动全行业的资产托管中心、巨灾保险共保体等基础平台建设，成立中保投资公司，促进保险市场要素有序高效配置。

　　第三，信用基础建设得到推进。建设保险信用体系及信用评价体系，推动保险信用信息与社会信用信息共享。加强保险从业人员诚信教育，推行守信评星和失信黑名单制度。

　　我国保险业综合竞争力和国际影响力不断增强

　　我国保险业竞争力稳步提升。2017年我国保险市场超过日本成为全球第二大保险市场，有6家保险公司进入全球500强，一家公司作为新兴市场唯一代表进入全球9家系统重要性保险机构之列，我国已经成为全球最重要的新兴保险市场。目前，保险业总资产达16.8万亿元，净资产达1.9万亿元，行业竞争力不断增强。

　　我国保险业国际话语权显著增强。保监会成功当选为亚洲保险监督官论坛轮值主席。2016年，再次成功当选为国际养老金监督官协会（IOPS）执委。2018年2月，保监会负责人作为新兴市场代表首次当选为国际保险监督官协会执委会副主席。我国保险业加强双边及多边合作，积极参与国际保险监督官协会共同框架制定和实地测试、保险全球资本标准制定和全球系统重要性保险机构认定相关工作，与美、欧、亚等国家（地区）的保险监管机构和国际组织开展偿付能力监管合作，坚定发出中国声音、注入中国元素，以偿二代为代表的中国保险监管制度体系的国际影响力显著扩大。

　　保险业服务实体经济和社会发展能力持续加强

　　一方面，发挥了风险保障的独特功能。2017年为经济社会提供风险保障4154万亿元，赔付1.1万亿元。其中政策性信用保险提供风险保障超过5000亿美元；农业保险为2.1亿户次农户提供风险保障2.8万亿元，受益农户达5388万户次；责任保险提供风险保障252万亿元；大病保险已覆盖10.6亿城乡居民，患者实际报销比例平均提升了14个百分点；健康险为53亿人次提供风险保障532万亿元。

　　另一方面，发挥了保险长期资金的独特优势。保险资金运用余额近15万亿元，其中以各类资产管理产品形式支持“一带一路”建设8568.3亿元，支持长江经济带建设3652.5亿元，支持棚户区改造1458亿元，支持京津冀协同发展1568亿元，支持振兴东北老工业基地345亿元，支持绿色金融6676亿元。

　　注：本文原题《我国保险业复业40年的改革历程及经验教训》，作者为全国社保基金理事会副理事长陈文辉，经授权摘编自中信出版社最新出版的《中国金融四十人看四十年》一书，有删减、编辑。